Le guide de la détermination de l'admissibilité - Chapitre 10

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CHAPITRE 10 — DISPONIBILITÉ

10.4.0 APPROCHE SIMPLIFIÉE
10.4.1 Champ normal de disponibilité: 10.4.2.1 Disponibilité immédiate; 10.4.2.2 Champ restreint de disponibilité
10.4.3 Notion du délai raisonnable et de la mise en garde au prestataire
10.4.4 Restrictions
10.4.5 Exigences
10.4.6 Empêchements
10.4.7 Antécédents professionnels
10.4.8 Facteurs dont on doit tenir compte

10.4.0 APPROCHE SIMPLIFIÉE

Quand il s'agit de décider si une personne est admissible aux prestations, la disponibilité reste sans doute la question la plus complexe qu'on doive aborder. On a répété maintes fois que la disponibilité est une question de fait qu'on doit examiner à la lumière de chaque situation particulière.

Dans cet ouvrage, on s'efforcera de préciser des concepts qui favoriseront une même façon de penser dans le traitement des demandes de prestations. Toute règle proposée reste quand même fort flexible et devra être adaptée au coin de pays où l'assuré habite.

10.4.1 Champ normal de disponibilité

C'est la mesure dans laquelle tout prestataire, à n'importe quel moment de sa période de prestations, devrait se rendre disponible. Tenant compte de la jurisprudence, on peut définir ainsi cette norme de disponibilité¹:

La volonté d'une personne d'accepter sur-le-champ tout emploi dans sa région de travail en empruntant n'importe lequel des moyens de transport qu'on y trouve, sans exiger rien de plus que ce qui est convenable aux fins de la loi en ce qui concerne le type d'emploi, la rémunération, l'horaire et les autres conditions.

La région de travail est celle où cette personne gagne ordinairement sa vie; elle est délimitée par les distances que franchissent quotidiennement les gens de la place afin d'aller travailler.

Soulignons que cette définition ne tient compte ni de la conjoncture économique ni de l'industrialisation de la région de travail. Ce sont des facteurs qui ne doivent jouer ni en faveur ni au détriment de l'assuré dans l'évaluation de sa disponibilité. Celle-ci doit plutôt être examinée en fonction de sa volonté de travailler, des restrictions dont elle fait l'objet ainsi que des efforts qu'il déploie en quête de travail.

Il semblerait en effet inacceptable de défavoriser un assuré du seul fait qu'il habite une région économiquement faible où il gagne ordinairement sa vie et, du même coup, de favoriser l'exode rural. D'autant plus que la loi, dans sa version actuelle, veut qu'on prolonge, non qu'on raccourcisse, la période de prestations lorsque le taux de chômage est élevé dans une région donnée².

Mentionnons enfin que cette définition de région de travail est valable en ce qui concerne l'évaluation de la disponibilité d'une personne; elle ne l'est pas nécessairement en ce qui concerne le refus d'emploi. Il se peut fort bien qu'un assuré doive être pénalisé s'il refuse une occasion d'emploi ailleurs que dans sa région de travail; il ne doit cependant pas en être déclaré indisponible pour autant.

10.4.2.1 Disponibilité immédiate

C'est au jour le jour, pour tout jour ouvrable, qu'un prestataire doit faire preuve de disponibilité au sens prévu dans la Loi. Aussi est-il généralement exigé d'une personne en chômage qu'elle soit en mesure de saisir sur-le-champ, ou à tout le moins dans les meilleurs délais, toute occasion d'emploi convenable qui pourrait se présenter. Tout cela témoigne du souci constant que devrait avoir une personne qui est sans travail de mettre fin le plus tôt possible à sa période de chômage.

Pour certaines personnes, une ou quelques heures tout au plus suffisent pour être en mesure de se présenter à l'emploi alors que pour d'autres, un plus long délai s'avère nécessaire étant donné leur situation particulière, le temps qu'elles se libèrent de contraintes ou d'obligations qui font partie de leur vie courante ou qui surviennent occasionnellement.

Ce délai, d'autant qu'il se prolonge, peut mettre en doute la disponibilité dont se prétend un prestataire. La question qui se pose est de savoir quel délai est acceptable sans qu'il y ait litige en matière de disponibilité. La Loi, a-t-on vu¹, exige d'un prestataire une disponibilité au jour le jour, ce qui laisse entendre qu'une personne véritablement soucieuse de travailler devrait prendre les dispositions afin de pouvoir se présenter à l'emploi dans les meilleurs délais le jour même, ou au plus tard le jour suivant, où toute occasion d'emploi convenable pourrait se présenter.

Le plus tôt possible le jour même, sinon le jour suivant, constitue donc la règle générale que devrait suivre devant toute occasion d'emploi convenable toute personne qui a véritablement le souci de travailler, sans perdre de vue toutefois que certains modes d'emploi, sur appel par exemple, ou certaines activités exigent une disponibilité immédiate à très peu d'heures d'avis. Conséquemment, le fait qu'un prestataire ne puisse, à l'intérieur du jour même ou du jour suivant à la limite, régulariser une situation qui l'empêche d'accepter sur-le-champ toute occasion d'emploi convenable, constitue un signe révélateur d'indisponibilité.

D'après ce qui précède, il n'y a donc aucun litige dans le fait qu'une période de disponibilité soit ponctuée à l'occasion d'un jour ouvrable isolé au cours duquel un prestataire consacre du temps à certaines occupations personnelles, s'absente de sa région immédiate pour visiter parents ou amis ou encore remplit des obligations, qu'elles soient civiles, légales, morales, religieuses ou familiales. Il faut voir qu'à cette occasion, le prestataire est demeuré en tout temps disponible et qu'il aurait pu se présenter à l'emploi au plus tard le jour suivant.

L'on ne peut évidemment parler d'un jour isolé si ce jour ouvrable consacré à ces activités se répète fréquemment ou survient à intervalles réguliers. Une telle situation constitue une forme de restrictions à la disponibilité du prestataire. Il faut se demander dès lors dans quelle mesure cette restriction a une incidence sur ses possibilités d'emploi compte tenu de son occupation ou de son mode d'emploi; l'on traitera de ces cas en empruntant les concepts développés dans les rubriques « champ restreint de disponibilité »² et « notion du délai raisonnable »³.

Il a par ailleurs été d'usage dans le passé de ne pas mettre en doute la disponibilité d'un prestataire dans les cas d'absence de courte durée, soit jusqu'à une semaine, lorsqu'une telle absence se situait dans une période de disponibilité et que le prestataire avait pris les arrangements nécessaires pour être rejoint sans délai et revenir dans les 48 heures si une occasion d'emploi lui était signalée; il semble bien que l'on pourrait généraliser cet usage à d'autres situations.

L'on peut penser ainsi à des situations, qu'elles soient issues d'obligations, de contraintes ou d'un simple choix personnel, qui peuvent se produire en une occasion isolée au cours d'une période de disponibilité et durer, non pas un jour ouvrable, mais plusieurs jours ouvrables consécutifs.

Il faut interroger dans ce contexte si le prestataire, étant donné la situation, agit comme une personne qui reste soucieuse de saisir dans les meilleurs délais toute occasion d'emploi convenable qui pourrait se présenter. Il ne suffit pas que celui-ci se dise disponible pour travailler; encore faut-il qu'il ait pris des arrangements précis pour être rejoint et informé sans délai dans l'éventualité d'une occasion d'emploi convenable et qu'il soit prêt et puisse revenir en cas d'absence ou se libérer de cette situation pour se présenter à l'emploi dans les 24 heures qui suivent ou à la limite dans les 48 heures.

Il doit s'agir évidemment de mesures concrètes et crédibles démontrant que le prestataire peut profiter de toute occasion d'emploi convenable dans les meilleurs délais. Le fait que dans une telle situation un prestataire n'ait pas fait ou ait été empêché de faire des démarches personnelles pour se trouver du travail est acceptable pour un court laps de temps, disons d'une semaine; l'on pourrait, en contrepartie, douter de la disponibilité d'un prestataire dont la situation empêcherait de se chercher activement du travail pour une plus longue période.

Cette approche relative à la disponibilité immédiate prend pour acquis que le prestataire reste disponible pour travailler en dépit de la situation; cela n'a rien à voir avec une personne qui, par exemple, prendrait une période de repos, de vacances ou un congé non rémunéré de son employeur et qui pourrait néanmoins alléguer qu'en tout temps à 24 ou 48 heures d'avis à la limite, elle pourrait interrompre cette période ou ce congé si jamais une occasion d'emploi convenable se présentait. Un tel contexte ne peut être interprété comme synonyme de disponibilité.

Cette approche d'ensemble, faut-il souligner, s'applique à de nombreuses situations dont certaines, étant donné leur importance et spécificité, font l'objet de rubriques particulières dans le présent chapitre à savoir « obligations familiales »⁴, « obligations religieuses »⁵, « en visite chez des parents ou amis »⁶, « en vacances »⁷, « maladie et mortalité »⁸, « séjour à son chalet »⁹ et « mobilisation pour cause de procès ou de sinistre »¹⁰.

Il faut préciser enfin que, lorsqu'une personne a effectivement perdu une occasion d'obtenir un emploi convenable parce qu'elle n'était pas en mesure d'y répondre dans le délai exigé par l'employeur, il lui revient de démontrer qu'elle a un motif valable; l'on déterminera si tel est le cas en fonction des concepts que l'on retrouve au chapitre concernant le refus d'emploi¹¹.

10.4.2.2 Champ restreint de disponibilité

Il arrive souvent que le prestataire ne se rende pas disponible dans toute la mesure où il devrait le faire; on parlera alors de disponibilité diminuée par rapport à la normale.

La notion de délai raisonnable est bien ancrée en pratique ainsi qu'en jurisprudence : elle veut qu'un prestataire, dont la disponibilité se trouve diminuée d'une façon quelconque, ne soit pas déclaré inadmissible aux prestations tant que ne s'est pas écoulée une période lui ayant permis d'explorer les possibilités de trouver un emploi qui réponde à ses attentes et sa capacité¹.

Cette notion du délai raisonnable est tirée du texte de loi régissant le refus d'emploi². Comme aucune formule n'y est fournie³, des difficultés surgissent quand il s'agit de fixer la durée de cette période dans un cas donné.

10.4.3 Notion du délai raisonnable et de la mise en garde au prestataire

Lorsqu'un prestataire se rend disponible dans la mesure normale, la question d'un délai raisonnable ne se pose pas; il peut ainsi faire preuve de disponibilité tant que dure sa période de prestations. Par ailleurs, lorsque sa disponibilité se trouve diminuée, la notion du délai raisonnable consiste évidemment à prendre une période plus courte que la durée de sa période de prestations¹; ce délai est accordé pour lui permettre d'explorer le marché du travail et de trouver un emploi qui réponde à ses attentes et à sa capacité.

Il ne suffit pas de constater que les possibilités d'obtenir du travail sont limitées dans un cas donné, mais il faut aussi se demander dans quelle mesure elles le sont². Ainsi, lorsque la disponibilité du prestataire fait l'objet de restrictions quelconques, elle doit être évaluée en fonction du champ normal de disponibilité afin de voir jusqu'à quel point les possibilités d'obtenir du travail en sont compromises. Ce qui serait idéal, ce serait d'appliquer le pourcentage ainsi obtenu au nombre maximum de semaines qui peuvent faire l'objet d'un versement de prestations dans le cas à l'étude; le chiffre obtenu pourrait ensuite servir de point de départ dans le calcul du délai raisonnable.

Bien entendu, il est rare que les données soient précises au point de rendre ce calcul possible. Aussi y a-t-il généralement lieu d'accorder un délai raisonnable variant de deux à trois mois selon les circonstances³; ce délai peut être rallongé ou écourté suivant la présence ou l'absence des facteurs qui seront énumérés dans les rubriques ultérieures.

Le calcul doit se faire à partir du jour où débute la période de prestations, c'est-à-dire qu'on ne tient pas compte de la période écoulée depuis le dernier jour de travail s'il en est une⁴. De même, toute période subséquente au cours de laquelle l'assuré est incapable de travailler ou bien n'est pas disponible ne compte pas, de sorte que la durée du délai raisonnable s'en trouve augmentée d'autant.

Le délai raisonnable, dans une situation où la disponibilité d'un prestataire se trouve diminuée, est en grande partie fonction du temps écoulé et des possibilités de celui-ci d'obtenir du travail. Étant donné les multiples facteurs et considérants en cause, l'on ne peut s'attendre à ce qu'un prestataire soit en mesure de déterminer par lui-même ce qui constitue le délai raisonnable propre à sa situation particulière, ni de connaître dans quelle mesure sa situation, eu égard à ce délai, aura une incidence sur son admissibilité aux prestations.

Aussi, bien qu'elle n'y soit pas tenue de par la loi⁵, la Commission cherchera-t-elle, dans la mesure du possible, à informer le prestataire, qui ne se rend pas disponible dans la mesure normale, du délai raisonnable qui lui est accordé pour lui permettre d'explorer le marché du travail en fonction de ses attentes et de sa capacité; ainsi le prestataire pourra faire en temps et lieu, les choix et ajustements qui s'imposent en matière de disponibilité. Cela est d'autant pertinent lorsque tout l'incite à croire, du fait qu'il continue à recevoir des prestations, que sa recherche d'emploi entre autres est appropriée ou que les conditions qu'il pose à l'acceptation d'un emploi sont normales⁶.

Il ne s'agit toutefois aucunement pour la Commission de prévoir, de conseiller ou déconseiller ou encore de suggérer ce qu'un prestataire devrait faire ou dire pour qu'il puisse en toute impunité contourner la loi.

Il peut arriver que le délai raisonnable soit déjà terminé ou soit sur le point de l'être lorsque la Commission informe ainsi le prestataire; on peut concevoir alors de lui accorder un délai supplémentaire, pouvant aller jusqu'à quatre semaines, pour lui permettre de remédier à la situation de disponibilité qui fait problème; l'on n'accordera ce délai supplémentaire que si tout indique que le prestataire a une volonté réelle d'élargir son champ de disponibilité et de modifier en conséquence les conditions qu'il a initialement posées.

Il va de soi que l'information pertinente relative au marché du travail ainsi que l'information donnée au prestataire quant au délai raisonnable dans sa situation doivent être consignées au dossier. Il ne s'agit pas ici d'accepter sans autre formalité toute action ou déclarations que pourrait poser ou faire un prestataire après avoir été informé. Ces actions ou déclarations demeurent en tout temps soumises aux règles usuelles d'évaluation de crédibilité et de prépondérance de la preuve⁷.

Cette politique de mise en garde qui vise à assurer l'équité dans le Règlement des demandes de prestations s'applique au prestataire qui est et continue d'être disponible et capable de travailler. Elle ne s'adresse aucunement au prestataire qui n'a pas l'intention, la possibilité ou la capacité d'accepter un emploi ou encore à la personne qui pose des restrictions telles à l'acceptation d'un emploi qu'elle ne peut être considérée disponible pour travailler.

Enfin, le fait qu'une personne qui, pour une raison ou pour une autre n'est pas considérée disponible pour travailler, n'ait pas été avisée d'élargir son champ de disponibilité ne saurait servir à la rendre admissible au bénéfice des prestations⁸ ou à réviser la décision d'inadmissibilité pour non-disponibilité rendue par la Commission.

10.4.4 Restrictions

On trouve deux catégories de restrictions : les exigences et les empêchements. Les exigences sont le fruit d'un choix personnel, les empêchements échappent plus ou moins à la volonté de l'individu. On pourrait, si l'on préfère, parler de restrictions volontaires et de restrictions involontaires; on doit tenir compte de l'une et l'autre¹.

Qu'elles soient volontaires ou involontaires, les restrictions ont le même résultat : elles diminuent les possibilités d'obtenir du travail. En un autre sens toutefois, les exigences diffèrent nettement des empêchements : les exigences sèment généralement le doute quant à l'empressement d'une personne d'obtenir un emploi; l'empêchement peut subsister quels que soient sa volonté de travailler et le besoin de le faire. À cause de cette distinction, on serait justifié d'accorder un délai de plus longue durée dans le cas d'un empêchement par opposition à celui accordé dans le cas d'une exigence.

Index de jurisprudence/disponibilité/restrictions/champ d'application/; Index de jurisprudence/disponibilité/restrictions/exigences multiples/.

10.4.5 Exigences

On s'assurera que les attentes du prestataire se situent bien au niveau des exigences plutôt que des préférences¹. Il est tout à fait normal et acceptable de préférer un emploi relevant de son métier et des plus rémunérateurs²; on ne doit pas conclure à une exigence pour autant.

De même, exiger ce que la loi accorde ne doit jamais être qualifié d'exigence. Par exemple, exiger un emploi dans son domaine ne doit pas être envisagé comme exigence au cours des premières semaines de chômage³; en effet, tout autre genre d'emploi à un taux inférieur de rémunération est à ce moment-là expressément exclu des emplois convenables⁴.

Les exigences les plus fréquentes se retrouvent au niveau du genre de travail, de la rémunération, des horaires, de la distance à parcourir et du genre d'établissement. Une fois les exigences précisées et le champ de disponibilité délimité, on évaluera du mieux qu'on peut les possibilités qu'a l'assuré de trouver du travail par rapport à la norme de 100% que constitue le champ normal de disponibilité. Par exemple, on se demandera si les exigences diminuent du quart, de la moitié, des trois quarts ou annulent les possibilités d'obtenir du travail.

10.4.6 Empêchements

Par empêchement, on entend toute contrainte de nature à priver quelqu'un de sa pleine liberté. Elles peuvent être d'ordre physique : une incapacité partielle ou la grossesse¹; d'ordre familial : une obligation dont on ne peut pas toujours se libérer, une maladie du conjoint ou d'un membre de la famille; d'ordre syndical : les sanctions disciplinaires ou l'expulsion; d'ordre personnel : la détention et les convictions d'ordre moral ou religieux.

Une obligation familiale dont une personne pourrait probablement se libérer si elle s'efforçait de faire des arrangements convenables est envisagée comme exigence plutôt que comme empêchement. Il en est ainsi habituellement du soin de la maisonnée².

Une infirmité, l'âge, le manque d'instruction ou de formation, la connaissance très limitée de la langue parlée ne figurent pas parmi les empêchements; ce sont des facteurs qui, à eux seuls, ne doivent pas jouer au détriment du prestataire dans l'évaluation de sa disponibilité. De même, un chômeur ne doit pas être déclaré indisponible du seul fait qu'une tempête de neige fait rage et qu'il ne peut quitter son foyer pendant quelques jours³.

10.4.7 Antécédents professionnels

Depuis nombre d'années, on reconnaît que le délai raisonnable doit être comparativement plus long lorsqu'il s'agit d'assurés qui ont acquis de bons antécédents professionnels dans les limites mêmes de leurs exigences ou de leurs empêchements¹. Par bons antécédents professionnels, on veut dire que l'assuré a accumulé beaucoup plus d'heures d'emploi assurable que celles qui ont servi à calculer la durée de la période de prestations.

Il en va autrement de ceux dont la disponibilité ou la capacité se trouve diminuée par rapport à l'époque où ils cotisaient au régime d'assurance-chômage. Par exemple, en tenant compte des conditions de travail dont l'assuré jouissait chez son dernier employeur, il se peut qu'une personne soit tenue pour disponible même si sa disponibilité fait l'objet de sérieuses restrictions tandis qu'une autre formulant les mêmes exigences ne le serait pas².

De même, on doit faire une distinction entre l'assuré qui quitte son emploi dans une grande ville afin d'aller s'établir dans une région dépourvue d'occasions d'emploi et l'assuré qui a réussi à établir une période de prestations à même les cotisations versées pendant qu'il occupait un emploi dans cette région³.

10.4.8 Facteurs dont on doit tenir compte

Après avoir différencié les empêchements des exigences et s'être arrêté aux antécédents professionnels, voici d'autres facteurs qui ont pour effet de rallonger le délai raisonnable :

des efforts intensifs et exceptionnels de la part du prestataire afin de trouver du travail;
la fin du délai raisonnable coïncide avec l'ouverture de la saison et la reprise des activités saisonnières;
l'assuré se rend disponible au delà de sa région de travail, voire au niveau de la province;
l'assuré retire graduellement ses exigences à mesure qu'il se rend compte des difficultés à trouver du travail.

Voici les facteurs qui ont pour effet de raccourcir le délai raisonnable :

le peu d'efforts personnels en quête d'emploi;
le départ de sa région de travail, en particulier l'assuré qui quitte un centre industriel et va s'établir en campagne;
l'assuré dont la région de travail est au loin de son foyer qui se trouve dans une région dépourvue d'occasions d'emploi, à moins qu'il reste disponible dans sa région de travail;
l'assuré quitte l'un des rares employeurs de la place ou se fait congédier.

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